OS TRÊS TIPOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Por Norttt Mendes

São três os modelos por que passaram, e passam, as administrações públicas de todo o mundo: patrimonialista, burocrática e gerencial. Frise-se que o posteriormente implantado não dizimou por completo o anterior. Assim, vê-se a coexistência dos três modelos.

O patrimonialista é o em que o soberano é o Estado; basta lembrar a famigerada frase de Luis XIV: “o Estado sou eu”. Não há bens públicos. Tampouco, particulares. Todos os bens são do soberano, do Estado. Esse poder funda-se, em regra, no Direito Divino: o governante é uma divindade ou representante maior dela. Assim, sua vontade é a lei, sendo inquestionável, irremediável. Governa despoticamente. Tudo é sua propriedade, inclusive os seus súditos; sobre esses, tem poder de vida e morte. Não existe a coisa pública. 

Isso, é claro, favorece toda a sorte de desmandos. Disso, originou-se a corrupção, o nepotismo, as prebendas.

Todavia, veio a Revolução Francesa. Nascia o Capitalismo, no plano econômico; e o Liberalismo, no plano social. Liberdade, igualdade e fraternidade: eis o lema. E ele não se harmoniza de forma alguma com um estado despótico. Vem a ideia concreta de democracia, relembrando os antigos gregos. É o povo que é dono de tudo, e não um qualquer que se eleva ao patamar de um deus. Pelo menos, era isso que ocorria no campo das palavras. Na prática, a democracia começou a “mexer os pezinhos”. Hoje, ela já está “engatinhando”.

Bem, como o povo passou a ter bens, esses passaram a ser chamados de coisa pública. Há, aqui, uma clara separação dessa para a coisa particular. Weber sistematizou essa ideia. Criou a Burocracia. Impessoalidade, formalismo, hierarquia funcional, meritocracia na carreira pública, profissionalização do servidor, controles prévios, eficiência e racionalidade. Estava feito um sistema que, em teoria, moralizaria a administração pública e a faria executar, satisfatoriamente, a sua função.

Mas não foi exatamente isso o que ocorreu. O Estado estava tão preocupado em ser eficiente e evitar a corrupção, que não fazia outra coisa. E nem isso conseguiu, pois, além de não ser eficaz, não estava sequer sendo eficiente. E a corrupção? E o nepotismo? E a prebenda? Não acabaram. Continuaram existindo, embora em menor grau. Essa expressão “em menor grau” causa estranheza. Alguns pensarão: antigamente era pior do que hoje? Infelizmente, era bem pior. É importante destacar que o interesse público passou a ser o mesmo que interesse do Estado. Ou seja, o soberano não era mais um “ser divino”, não era tampouco o povo: era o Estado.

O mundo, porém, foi mudando. A técnica evoluía em escala astronômica. Os mercados se achataram. Surgiu a classe média. A complexidade das nações não permitia mais um Estado omisso. Veio a Primeira Guerra Mundial. Veio a Grande Depressão. Veio a Segunda Guerra Mundial. O Estado não poderia mais negligenciar a sua função. Surgiu então o Estado do Bem-Estar Social. Esse foi o reforço da burocracia, mas com mais ética. Deu certo por um tempo. Mas não muito.

Então, na Inglaterra, surgiu a grande ideia: é preciso que o Estado seja idêntico a uma empresa. O mais importante não é o processo, é o resultado. Não é a eficiência que subordina a eficácia, é a eficácia que subordina a eficiência (como se uma pudesse existir sem a outra, mas esse é assunto para outra ocasião). Surge o modelo gerencial de gestão, que é um filho muito amado, tratado com todo o carinho e privilégio pelo Neoliberalismo. No Brasil, sua implantação começou com Collor, continuou com Itamar e, na carona do Plano Real, se consolidou com FHC. Sendo efetivamente formalizado na emenda constitucional 19, em 1998.

É importante destacar que o modelo gerencial não descarta o burocrático. Apenas muda suas prioridades. Continuam a meritocracia, o não nepotismo, a profissionalização, o formalismo, a impessoalidade. Surge, porém, uma nova ideia, erigida a status de princípio constitucional: a eficiência. Mas eficiência, aqui, não tem o sentido que lhe atribui a ciência administrativa. É mais que isso. É, ao mesmo tempo, eficiência, eficácia e efetividade. Com ela, passou a haver: maior participação da sociedade civil organizada (publicização); redução da inchada, lenta e ineficaz máquina estatal; estabelecimento de metas; criação de agências reguladores; descentralização dos serviços públicos; e, eis o mais importante, houve uma real tentativa de se implantar, no funcionalismo público, a ideia do cliente-cidadão.

O problema é que a humanidade não sabe o que é equilíbrio. Ela radicaliza em tudo. Pelo menos, é o que mostra a História. O enxugamento na máquina pública, com o objetivo de se alcançar o estado mínimo, foi tanto, que ficou abaixo do mínimo. O cidadão ficou à mercê, como na época do Liberalismo, das forças do mercado, que já provaram não ser nada humanas.

Por isso, hoje, no Brasil, desde a gestão Lula, vê-se um misto de Estado de Bem-Estar Social com Neoliberalismo. E, pelo menos para a maioria, parece estar dando certo.